0 引言
《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更唱章好(hǎo)發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）将數據分為問的(wèi)公共數據、企業數據、個人數據三類問劇，分别進行相應的讨論和規定。“數據二十條”要求針對公共數據建立确權外妹授權機制、全流程合規與監管體系以及價值收益分享方式等，可見公外女共數據的重要性正在迅速提升。公共數據要素蘊藏巨大(dà鐘路)的經濟和社會(huì)價值，通(tōng)過公這電共數據的開(kāi)發利用，一方面深入推進政府職能轉變與數雨光字政府建設，另一方面也是數字經濟發展的必然要求。
公共數據因其産生過程、管理方式、内容特點等區别于其他(tā)數據類型，紙時相較而言權屬結構更為(wèi)明晰，最有可能通(tōng)過小醫确權授權及運營、經營實現流通(tōng)，是數內你據要素市場培育的關鍵突破口。為(wèi)促進産業結構不廠優化，促進經濟高質量發展，筆者認為(wèi)有必要加快解決農輛公共數據開(kāi)發利用中的各類瓶頸問題，以公共數據價值的充分挖掘與釋放會著，帶動全社會(huì)數據價值釋放。
1 我國公共數據授權運營發展狀況
當前，國内各地區、各行業積極探索公共數據開(kāi)發利用哥吃，在體制機制、政策法規、資(zī)源供給、場景應用、安全保障等長光方面均取得(de)一定成果，但也普遍存在供給不(如河bù)充分、行為(wèi)不(bù)規範、應用挖掘不(bù)深入等現象，妹動阻礙了公共數據價值的充分挖掘與釋放。
1.1 公共數據授權運營的沿革發展
早在2020年前後，已有部分地區引入企業主體開(kāi)展對會公共數據的社會(huì)化利用，例如(rú)北京市以建設金(jīn)請們融數據專區的形式授權北京金(jīn)控集團進著照行公共數據的運營開(kāi)發。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會那人(huì)發展第十四個五年規劃和2035年遠景目标綱要》提出探遠近索将公共數據服務納入公共服務體系，首次明确要“學頻開(kāi)展政府數據授權運營試點”，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。此她城後，上海、浙江等地先後将“公共數據授權運友個營”寫入地方法律文件，海南、廣東、四川等地也各自開(kāi頻得)展了授權運營探索，在整體運行邏輯基本一緻的基礎上探索了各具特色的政企河舊合作運營模式。此外，人力資(zī)源和社會(huì)保障部、中國民用航用金空局等垂直管理的行業主管部門也開(kāi)展做紅了以行業為(wèi)單位的公共數據授權運營探索報劇，形成了電子(zǐ)社保卡、航旅縱橫等公共數據産品及相關服務，為(事去wèi)公共數據要素的價值釋放提供新的思路。
1.2 公共數據授權運營面臨的挑戰
當前，公共數據授權運營是公共數據領域中亟待姐笑發展又亟需規範的關鍵性模塊。一方面，因為(wè國麗i)授權運營是大(dà)量高價值、高敏感的公共數據開(kāi)發利月唱用的核心路徑，亟待進一步規模化發展。筆者商朋認為(wèi)，公共數據開(kāi)發利用的兩種模式分别為(wèi)錯問開(kāi)放和授權運營，其中開(kāi)放即通(tōng)過官方渠道無條件面就是向全社會(huì)無差别開(kāi)放公共數據，而其區謝他(tā)不(bù)适宜直接無條件開(kāi)放的公共光朋數據則需要通(tōng)過用途與場景的申報村報，由主管部門基于對應用方資(zī)質與應用需求費西的審查，有條件地授權社會(huì)主體對公共數據進行運營開(kāi)發形成産門通品或服務對外提供。另一方面，因為(wèi)當黃飛前授權運營尚未形成統一的機制，規範性與正當性仍存黑做疑，亟待通(tōng)過政策法規明确規定。各地報會都是初次進行公共數據授權運營探索，既沒有中央上近黑位文件或現行政策法規為(wèi)依據，也沒有大(dà)量體系化愛土的經驗可供參考，流程中可能存在安全、合規等問題未能及時(shí)得(靜志de)到解決。
2 公共數據開(kāi)發利用基她個礎制度建設方向
“數據二十條”提出了針對公共數據的分類分級确權授權使用、全流程合規監管、價喝長值收益分享等要求，新趨勢為(wèi)公共數據授權運營帶來了新機遇，同時(了能shí)也意味着全新挑戰。
2.1 公共數據确權授權
面向數據要素作用的整體發揮，“數據二十條”電學高度重視公共數據要素價值的釋放。針對數據流通(tōng)中的權現頻屬難題，提出進行分類分級确權授權，要求建立數據資(zī)源持有權、數但書據加工(gōng)使用權、數據産品經營權“三朋南權分置”的産權運行機制。對于公共數據開(kāi)影花發利用此前争論不(bù)休的所有權問題，“數據二十條”提供了從話一種較為(wèi)合理的解決思路，通(tōng)過“三權分行些置”的權屬設計有效推進了公共數據進入要素市場流通(tōng)的進程。在此背景去北下，可以嘗試明确公共數據資(zī)源持有權歸屬于因履職暗從或提供公共服務而收集、産生數據的部門，公共數據授權運營則由公件訊共數據資(zī)源持有方将數據加工(gōng)使用權及數據産品明區經營權授予經過合法合規方式篩選出來的具備相應技術能力的社樂電會(huì)主體。
通(tōng)過公共數據的确權授權，公共數據要素将具備更照鐵明确的流通(tōng)範式，也為(wèi)基于要素流通(tōng)的價值流業件轉與分享提供了正當性與合理性。但與此同時(shí)，“三權分置”設計還處在倡導懂討與探索階段，需要通(tōng)過法律法規明确其效力，并且公公鐘共數據确權授權機制的建立也仍然面臨賦權方式不(bù)明确、權村地屬界定不(bù)清晰等問題，後續如(rú有慢)何根據“三權分置”設計進行相應的權屬登記、拍笑變更與交易等流程機制也是一大(dà)挑戰。
2.2 公共數據收益分享
“數據二十條”明确提出要探索建立公共數據資(zī)源開(kā舞務i)放收益合理分享機制，同時(shí)提到了“亮車推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”。“數據二十條”為(w都業èi)公共數據合理地有償使用“開(kāi)綠燈”，明确将各地靜信方數據統籌管理部門與運營機構從“公共數據能否收費”紙土的争議束縛中解放出來，為(wèi)公共數據的增值化開(kā影這i)發利用奠定了基礎[6]。從發展現狀存在的動力不(bù)足要內問題來看，一方面，允許公共數據增值開(kāi我黃)發及超額收益分配對公共數據的源頭供給方形成反哺作用，為(說答wèi)數據源部門、數據統籌推進部門等提供動力與激勵；另一去校方面，認可開(kāi)發利用全流程各參與方按貢短購獻參與分配，也進一步明确了數據作為(wèi)生産要素的地位，全面調但呢動社會(huì)主體的參與積極性，以實現公共數據價值的錯務充分挖掘與釋放。
但與此同時(shí)，公共數據及其産品與服務的估值新山定價仍缺少清晰的規則，各地的公共數據在開(kāi)發利用我多實踐中，數據源部門參與價值分享也并未形成确定的模式，還需要盡快完善相應的南讀實施細則以确保對公共數據的源頭供給與開(kāi)發利用形成有效的促進作用。
2.3 政府的引領與參與
“數據二十條”充分強調了數據要素市場培育中政府花生的引領者和參與者雙重角色，明确政府在數據要素流通(tōng)各環節的重有車要責任與關鍵作用。在公共數據領域，政府的作用将體現得(de)最為(wèi)票喝明顯。
（1）作為(wèi)引領者，各級政府可從完錢唱善市場規則體系入手，充分盤活公共數據資(zī)源，優服日化數據要素配置。首先，建設針對公共數據的價值評估體系，基于應用場也高景進行價值評估，以支撐貢獻評價，引導推進建相房立更合理的收益分配機制，促進市場公平競争與合作。其次，全面細化公共數據到跳相關産品、服務、流程等的标準化，在統一的監管範圍内充分激活供需兩端，多女促進公共數據的應用場景挖掘，以需求側強化反向帶動供給側發展。202男請3年3月7日，《國務院機構改革方案》提出，組建國家(jiā)數據請銀局負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據音如資(zī)源整合共享和開(kāi)發利用，政府角色在公共數據開(kāi)發高嗎利用中的主導作用将進一步強化。
（2）作為(wèi)參與者，政府是參與數據要素配置的供給方男東，将着力提升公共數據資(zī)源的供給能力。在好朋厘清公共數據内涵與外延、開(kāi)放與開票區(kāi)發利用的區别、公共數據管理權益劃分等相書紙關概念的基礎上，不(bù)斷健全公共數據開(kāi)發利用的監管體系，明确監低是管職責劃分，落實各環節監管執行，實現全流程監管覆蓋。與此同時(shí)，探索內內更有效的動力機制，以激勵各類市場主體促進形成多元協同共友日創的生态體系。
3 公共數據授權運營政策設計的要點
在“數據二十條”的新趨勢下，公共數據授權運營是數據要素市去做場培育的關鍵突破點之一，但基于各地方、各行業的實踐探索仍需要進一步推動規討家範化發展。
3.1 源頭供給
公共數據授權運營的第一個難關是供給問題。當前的公共數文門據治理大(dà)多面向政府或公共部門自身工(gōng)作進行，目的是數船驅動公共事務更高效的運轉和支持部門相關決策，而非直接面向開(kāi綠鐵)發利用需求，導緻公共數據治理水平與開(kāi)發利用需求未能全面匹作我配，普遍存在開(kāi)放公共數據質量不(bù)佳月了、開(kāi)發利用方難以直接應用的問題。為(wèi)提升我間公共數據的源頭供給水平，須在以下兩方面着力優化船人
（1）公共數據供給的權責劃分。首先是數據采集階段，公共數錢醫據伴随政府及公共部門履職或提供公共服務的過程而産生，且不(bù)涉務請及國家(jiā)機密、商業秘密和個人隐私的公共數據均應通(tōng)過喝看恰當的方式進行開(kāi)發利用。因此，以合适的手段進行公共數據的采集關去與管理，為(wèi)開(kāi)發利用打好(hǎo)基礎可暗歌被認為(wèi)是所有部門的職責之一。其次是數據彙聚階段也自，各級部門的職責可被切割到做好(hǎo)數據的體系化管理為(wèi)止，而為(公船wèi)實現公共數據規範化的開(kāi)發師山利用，統籌推進共享、開(kāi)放與授權運營的工(gōng)北是作可以區域為(wèi)單位進行部署。通(tōng)過物理彙聚或邏輯彙聚,明冷全面統籌區域公共數據資(zī)源,規劃開(kāi)發利用相關工(呢在gōng)作。在源頭供給階段将責任邊界劃清,有利于各從兒方的高效配合推進。
（2）公共數據治理能力的提升。在數據完成雨明彙聚後，公共數據治理是開(kāi)發利用體系的重要前期工(gōng)作。針對服見目前數據治理缺位、數據質量不(bù)佳、安全風險倍增等問題，公共數據治理能力的我兒全面提升應覆蓋三個維度。首先是明确公共數據治理方及其具體工(gōng)作遠高内容，政府及公共部門如(rú)存在技術能力又街不(bù)足的情況可引入社會(huì)主體代為厭呢(wèi)執行，但因治理工(gōng)作直接接觸原始長河數據，也可被視為(wèi)一種事實上的數據加工為在(gōng)運營行為(wèi)，應考慮将此類政企合作納入授權運營範疇進行統一舞制管理。其次是面向應用需求提升數據處理加工(gō鐵書ng)能力，優化公共數據供給質量。在統籌區域站不公共數據資(zī)源供給的基礎上，應同時用村(shí)對接了解需求側情況，撮合供需兩側針對應用場景進行東醫數據需求的明确，從而展開(kāi)針對需求場景的治理工(熱厭gōng)作，确保數據供給質量與需求相匹配。最後是面向數據安全提升學為風險管控處理能力。數據在彙聚形成一定體量熱呢後，數據洩露産生的安全風險急劇(jù)上升，因此在數據治理階段對一系列安全風險通從進行預研、預判非常重要，可通(tōng)過成立專家(jiā)委員會(hu裡光ì)或引入智庫等方式加強風險研判與安全保障。
3.2 運營機制
在公共數據授權運營中，針對數據進行的“運營”工(gōng)作随着權屬的授錢北予須由政府及公共部門轉移到市場主體，各地也正在通(tōng)過劇歌各種方式進行探索，例如(rú)貴州、上海、成都等地通(tōng)過成立當地數據南街集團或公司統一作為(wèi)被授權的運營對章機構，而北京、青島、海南等地則通(tōng)過将全部或部分待開(kāi)發利用和話的公共數據授權當地現有國有企業來開(kāi)展運營書吃工(gōng)作。但在實際操作中尚未形成統一制度機制，缺乏規範标了內準的同時(shí)，也難以保障運營成效與水飛但平。為(wèi)全面規範公共數據的運營工(gōng)作，以下兩方面仍存在亮校問題亟待改善。
一是需要明确授權運營與申請應用有條件開(kāi)放的公共討拿數據兩種路徑的标準化流程，确保監管到位。在各地師文的實踐中，以上兩種公共數據開(kāi)發利照得用的路徑從實施上看是基本一緻的，即特定的開(kāi)發利用方通工劇(tōng)過申報或備案應用場景獲得(de)審線民批後，拿(ná)到公共數據進行相應開(kāi)發鄉書利用，在有些案例中通(tōng)過數據量和數據價值來區分，西離其他(tā)則通(tōng)過數據運營範圍是否受控來區分，但實際明靜上兩種路徑所涉及的公共數據範圍相同、運營加工章少(gōng)行為(wèi)相同、運營加工(gōng)成果也相同。以涉可站及的主體是否是國有企業作為(wèi)區分标準，從而在流程和環節上進行章樂簡化，一方面可能難以形成公平的市場競争條件，另一方面在各環節也可能存在監管盲長市區，出現準入環節不(bù)規範、實際運營環節難以統一監管等問舊話題，導緻安全或合規風險。因此，針對公共數據的開(kāi)發利用除基于街靜平台進行無條件直接開(kāi)放以外，剩餘的數據運營應在關厭綜合考量數據情況、機構情況和安全合規的基少為礎上，統一規範相應的流程、環節、标準和條件。
二是需要明确授權運營機構的準入條件與退出機制，通(tōng)過會腦清晰的評估評價标準實現各環節的規範化。當前筆錢，公共數據授權運營多以政府單一來源采購進行，尚沒有統一的運營機構準入條高懂件以确保被授權機構具備承擔運營工(gōng討弟)作的能力或資(zī)質，與之相對應的也沒有明确的退拍費出機制，通(tōng)過對運營成果進行價值評估或水平評價以判斷該授權運營化制合作是否應存續。一方面标準規範不(bù)完善可能導要厭緻流程中存在權力尋租空間，另一方面也難以充分發揮市場化優勢，部分企業理靜“一勞永逸”，影響公共數據開(kāi)發利用水平。基于不(bù)同地方裡吃、不(bù)同行業的實際情況，應建立授權運營的準和南入評估與成果評價機制，可通(tōng)過第計銀三方的評估評價，以一定标準篩選數據運營機構作為制身(wèi)被授權主體，确保在競争機制中優勝劣汰；暗科與此同時(shí)，也可以一定标準評價授權運營的成果，确保對土亮公共數據授權運營情況的全面監督。
3.3 收益分配
推進“數據二十條”對公共數據确權授權和收益分享方面的規定店說落地，将為(wèi)公共數據授權運營各參與主體老村按貢獻獲取公共數據價值收益提供基礎與依據，推進實現數據要白醫素按貢獻參與分配。
《中華人民共和國國民經濟和社會(huì)發展第十四個五年懂音規劃和2035年遠景目标綱要》提出要探索将公共數據服務納入公共服務體系，睡山但并不(bù)等于公共數據免費提供，而是以增值性公共服務的麗著形式實現盈利。充分利用公共數據實現價值收益是公共數據開吧科(kāi)發利用動力機制的關鍵組成部分之一，須在以下兩方面着力推進建設學熱。
一是針對公共數據産品或服務應形成一定的标準，并推進實現價值評估湖去與定價。當前，我國各地均推進探索數據資(zī)産化，通(tōng)過弟樂合理的評估标準和評估方法衡量數據資(zī)作務産價值以完成定價是數據資(zī)産化管理的關鍵環節。其中，公共數據作為(w問和èi)其中較為(wèi)特殊的一類數據，在原始數據不(bù)允許放紙出域的基礎上，可針對授權運營形成的公共數據産林作品或服務，進行價值衡量以實現公允定價，并根據需求反饋機制實現市場化的新問價格自動調節。與此同時(shí)，應明确政府部門對公共數見習據及其産品價格的監督。
二是針對公共數據開(kāi)發利用的價值收益應建立分享機制或形成相應明跳分享原則。國内目前對公共數據開(kāi)發利用收益的獲取與分配歌用問題尚存在一定争議，一方面是公共數據“取之于公訊民，用之于民”，存在政府及公共部門據此獲取收益的合法湖亮性質疑；另一方面則是數據從歸集治理到運營加工(gōng舞對)形成産品或服務的全流程中，公共部門和市場參與主體均付出一定量的人力、用快技術、管理等成本，理應按各方貢獻進行合理分配。童楠楠等提業還出了适配公共數據資(zī)源化、資(zī)本化、資(zī)産化價值生成路徑的務睡數據财政、數據稅收、數據金(jīn)融的三層次利益分配框架，從數據财政角度照和提出了公共數據授權運營收益分享的一種解法。公共數據授權運務謝營中的價值收益分享，不(bù)僅可以是财務收入知校，也可以包括其他(tā)資(zī)源、能力或運營成果等的置換，核心是雪雜通(tōng)過評估雙方貢獻，形成可複制的政企協作模式。
4 結束語
從“數據二十條”出發，公共數據領域亟待建立一系列相關制度機購有制，明确過程中的規則與标準，以提升規範化水平。其中，公共數據授權運營在源頭供給你拿、數據運營和收益分享三方面仍存在優化空間。與其他(t路訊ā)類型數據相比較而言，政府作為(wèi)數據要素市場的引領者、參與者大少和監督者在公共數據領域能發揮出最大(dà)的服物主導作用，從而有望讓公共數據成為(wèi)為購數據要素市場培育的關鍵突破口，以公共數據的開(kā筆火i)發利用及流通(tōng)交易為(wèi)基點，完善數據市場相關規生紅則建設，推進數據市場繁榮和可持續發展。
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